Estados Unidos Departamento del Estado

Publicado el 27 octubre, 20215 min de lectura

Jerry Israel y

David L. Anderson

Tras su dimisión en 1792, Henry Remsen, el primer secretario jefe del Departamento de Estado, dejó las siguientes instrucciones:

Las Cartas Extranjeras que no están archivadas en los casos, están por el momento colocadas en mi escritorio en dos casilleros en el lado derecho. Las planillas consulares se encuentran en la parte inferior de dicho pupitre a la derecha los borradores de las diligencias extranjeras se archivan en dicho casillero a la izquierda de dicho pupitre. Las cartas de nuestros ministros y charge des affaires ahora en comisión que el Sr. Jefferson mantiene . Será necesario un poco de atención para separar las cartas extranjeras de las nacionales, ya que el Sr. Jefferson las envía a la Oficina para ser archivadas. Mi regla para hacer la separación fue leerlos. Las cartas nacionales que se archivarán en la Oficina en la bajada de las escaleras, las cartas extranjeras en la Oficina en la parte de arriba.

Casi dos siglos después, comentando el paso del “Estado Viejo” a la sede en “Estado Nuevo” (1947) y finalmente, “Estado Nuevo, Nuevo” (1961), el diplomático Henry Serrano Villard escribió:

Incluso este fantástico complejo exterior es inadecuado. Las instalaciones del Departamento de Estado, que se extienden a nueve edificios alquilados, con casi 1,5 millones de pies cuadrados de espacio, ya son demasiado pequeñas; si se suman AID [Agencia para el Desarrollo Internacional], ACDA [Agencia de Control de Armas y Desarme] y USIA [Agencia de Información de Estados Unidos], el total es de veinte edificios con 2,547,377 pies cuadrados. Las oficinas están abarrotadas, los inquilinos deben duplicarse, las salas de conferencias deben ser cortadas, se buscan nuevos puntos de venta.

La ironía de estas comparaciones de estilos simples y complejos es que el departamento más grande de Villard estuvo menos involucrado en la elaboración de la política exterior estadounidense, la principal responsabilidad del Departamento de Estado. En esta línea, en los tiempos modernos, especialmente desde la Segunda Guerra Mundial, se observa la política exterior competitiva de departamentos como Comercio, Agricultura, Defensa, Trabajo, Tesoro, Interior y Salud y Servicios Humanos, además del rol de la Agencia Central de Inteligencia. y el Banco de la Reserva Federal, sin mencionar los grupos empresariales, científicos, culturales y periodísticos semioficiales. A mediados de la década de 1960, solo una cuarta parte del personal federal en las embajadas de Estados Unidos eran empleados del Departamento de Estado. Además,

Henry A. Kissinger señaló la paradoja de una sociedad cada vez más especializada y burocratizada que tiene consecuencias negativas para la política y los responsables políticos estadounidenses. Al pedir un retorno al enfoque individual e intelectual de los problemas y la política, no poco característico de la era formativa de Jefferson y Remsen, Kissinger escribe sobre la política “fragmentada en una serie de decisiones ad hoc que hacen difícil lograr un sentido de dirección o incluso para aprovechar la experiencia. Los problemas sustantivos se transforman en administrativos. La innovación se somete a pruebas ‘objetivas’ que la privan de espontaneidad. La ‘planificación de políticas’ se convierte en la proyección de problemas familiares hacia el futuro. El impulso se confunde con el propósito. mayor preocupación por cómo son las cosas que por lo que importan “. Como Richard Nixon ‘

Tomando prestado el ejemplo de Remsen y la explicación de Kissinger, es posible observar , al menos hasta mediados del siglo XX , que en medio de los esfuerzos por institucionalizar el aparato del Departamento de Estado, la maquinaria que existía descansaba sobre unos pocos preciosos desde hace mucho tiempo. vivía ruedas dentadas. Trabajando hacia atrás, no del todo desde Kissinger a Remsen, se traza una notable continuidad dentro de las carreras de sólo tres hombres: Wilbur J. Carr, con cuarenta y cinco años de servicio (1892 1937); Alvey A. Adee, con cuarenta y seis años en Washington (1878 1924) y siete antes en el Departamento de Estado en Madrid; y William Hunter, con cincuenta y siete años (1829 1886) como jefe de oficina, secretario principal y segundo secretario adjunto (los dos últimos son puestos administrativos clave ocupados también por Carr y Adee).

Todavía en 1929, el Departamento de Estado era pequeño y su liderazgo central aún más escaso. Cuando Henry L. Stimson asumió el cargo de secretario de estado de Herbert C. Hoover, había incluidos todos, desde el secretario hasta los choferes, empleados, taquígrafos y conserjes seiscientas personas. Sin embargo, Stimson, que no era inusual para el departamento, se rodeó de un grupo de asistentes capaces y muy unido, incluidos Carr, Joseph Cotton, Francis White y Nelson T. Johnson. Como Cotton, algunos asistentes eran nuevos en política exterior; otros, como Carr y Johnson, habían visto un servicio extendido en el cuerpo consular y diplomático. Sin embargo, se combinaron para asesorar al secretario y al presidente sobre asuntos políticos críticos en América Latina, Europa y Asia.

La historia del Departamento de Estado hasta mediados del siglo XX estuvo ligada, al parecer, a la historia de los pocos hombres que se habían desempeñado como secretarios de Estado o con su personal. Sin embargo, desde entonces, el papel del individuo se ha institucionalizado cada vez más, y con ese cambio ha surgido un Departamento de Estado más grande y, sin embargo, a menudo menos eficaz de lo que era en sus humildes días.

EL CALIBRE DEL LIDERAZGO

Es tentador empezar desde el principio con Jefferson, James Madison, James Monroe y la dinastía de Virginia. De hecho, debe tenerse en cuenta que estos Fundadores y “constructores de sistemas” utilizaron al funcionario más alto del Departamento de Estado, no al vicepresidente, como consejero y sucesor. Sin embargo, le correspondía a uno de la segunda generación de revolucionarios estadounidenses, John Quincy Adams, alcanzar la edad de oro de la diplomacia estadounidense y así establecer el modelo, quizás sin embargo inigualable, de un gran secretario de Estado. Adams dominó eventos en los que Estados Unidos firmó el Tratado de Gante (1814), que concluyó la Guerra de 1812; emitió la Doctrina Monroe; y fortaleció el poder marítimo estadounidense al acordar con Inglaterra limpiar los Grandes Lagos de buques de guerra y obtener derechos para pescar en Labrador y Terranova. Bajo Adams Con el liderazgo en el estado, Estados Unidos extendió su imperio terrateniente anexando Florida, sacando a Rusia de la costa oeste de América del Norte, estableciendo la frontera canadiense desde los Grandes Lagos hasta las Montañas Rocosas y reclamando, por primera vez, la costa del Pacífico. Sin embargo, incluso en medio de los éxitos de Adams, el Departamento de Estado y su secretario conservaron el carácter altamente personal y político desarrollado bajo la dinastía de Virginia.

El propio Adams colgó el puesto de secretario de estado frente a Henry Clay en 1824 en lo que sus rivales políticos, los jacksonianos, llamaron un “trato corrupto”. Aunque personalmente eran mundos separados, Adams y Clay estaban más unidos en apoyo de un “sistema estadounidense” de regulación económica y mejoras internas de lo que se ha señalado generalmente. No obstante, un patrón de otorgar favores políticos o recompensar a las facciones con altos cargos en el Departamento de Estado estaba bien establecido y continuaría hasta el siglo XX con los nombramientos de William Jennings Bryan (por Woodrow Wilson en 1913) y Cordell Hull (por Franklin Roosevelt en 1933). Quizás ningún período estuvo más repleto de partidismo político en el Departamento de Estado que los años entre Adams y la Guerra Civil. especialmente en las administraciones de James K. Polk, Franklin Pierce y James Buchanan a los defensores de la expansión esclavista del sur que se autodenominaban “jóvenes estadounidenses”.

En 1860, y ciertamente después de la Guerra Civil, el rápido avance de la economía industrial de los Estados Unidos y la transferencia de poder de los plantadores a los industriales y financieros se reflejó estrechamente en la composición del liderazgo del Departamento de Estado. De hecho, resistiendo las tendencias divisivas de los jóvenes estadounidenses, algunos líderes de departamento como Daniel Webster y William Learned Marcy habían comenzado en la década de 1840 a desarrollar interés en una nueva ola de expansionismo dirigida hacia California, Hawai y Asia. La principal figura de la posguerra fue William Henry Seward, junto a Adams, el mayor secretario de estado del siglo XIX.

Seward, como John Quincy Adams, también fue un intelectual. Había leído mucho y bien en obras clásicas y contemporáneas. Sus lazos con Adams eran un vínculo tan fuerte como lo era la relación más mundana entre Hunter y Adee, cuyas carreras se superponían a las de sus superiores más famosos. Después de la muerte de Adams en 1848, Seward lamentó: “He perdido un patrón, un guía, un consejero y un amigo , uno a quien amaba apenas menos que a los parientes más queridos, y veneraba sobre todo lo que era mortal entre los hombres”.

Los años del Departamento de Estado de Seward vieron el esquema desarrollado para un vasto y coordinado imperio mundial estadounidense con su gran base continental produciendo bienes para los consumidores de América Latina, África y Asia. Si bien el plan maestro de Seward no se cumplió durante su mandato, fue seguido cuidadosamente por sucesores tan capaces, aunque menos visibles, como William M. Evarts y Hamilton Fish.

Con Evarts, en particular, el Departamento de Estado comenzó a asumir su modelo moderno como una organización que intenta, a su manera, “fomentar, desarrollar y dirigir … el comercio por parte del gobierno”. En octubre de 1880, bajo la supervisión de Evarts, el Departamento de Estado recibió la aprobación del Congreso y las asignaciones para la publicación de informes consulares mensuales, un paso impulsado por las cámaras de comercio locales en todo el país. También característico de los años venideros, Evarts fue abogado. De hecho, al igual que muchos futuros secretarios de estado, era una figura dominante en el colegio de abogados estadounidense en ese momento , una profesión que ganaba una importancia cada vez mayor en los negocios y el gobierno estadounidenses modernos.

LA MENTE LEGAL

Una lista de los secretarios y subsecretarios de estado del siglo XX se lee como un salón de la fama de abogados: Elihu Root, Philander C. Knox, Robert Lansing, Charles Evans Hughes, Henry L. Stimson, Edward R. Stettinius, Dean Acheson, John Foster Dulles, William P. Rogers, Cyrus R. Vance, George P. Shultz, James A. Baker III y Warren M. Christopher, sin mencionar a Huntington Wilson, William Phillips, Joseph C. Grew, Nicholas deBelleville Katzenbach y Elliot L. Richardson. De hecho, varios de estos hombres sirvieron tanto en el Departamento de Estado como en el Departamento de Justicia, y el número de secretarios de estado que también han sido fiscales generales es significativo. El sabor empresarial moderno; percepción cruzada; conocimiento estudiado y organizado; atención a los detalles; y desarrollado cinismo de la mente jurídica como se encuentra, por ejemplo, en un Root o un Stimson , es importante tenerlos en cuenta como rasgos comunes al personal del Departamento de Estado. Más precisamente, los que ocupan posiciones de liderazgo en el Estado han sido con frecuencia la Ivy League entrenados, los abogados de Wall Street cuyas carreras han sido paralelo al crecimiento del sistema industrial estadounidense y la política. Estos abogados han sido especialmente preparados para tratar a gran escala con la organización de ferrocarriles, bancos y otras empresas en desarrollo en el país y en el extranjero.

El bufete de abogados de Dulles, Sullivan and Cromwell, participó en la elaboración de la política exterior estadounidense desde la revolución panameña de 1903, en parte diseñada en una habitación de hotel de la ciudad de Nueva York por Phillip Cromwell. Los clientes de Stimson incluían Continental Rubber Company, United States Printing Company, National Sugar Refining Company, Bank of North America, Mutual Life Insurance Company y Astoria Power and Light Company. En tales representaciones, Stimson, como sus colegas, estaba acostumbrado a las altas finanzas. En materia de política exterior, una vez al servicio del Estado, Stimson, Root, Dulles o Christopher caerían fácilmente en las condiciones y actitudes que surgen de una práctica legal exitosa. Tales hombres podían hablar fácilmente como si tuvieran la voluntad y el poder de organizar una serie de condiciones para la sociedad.

Los abogados corporativos derivaron su poder de su relación con la economía corporativa en desarrollo que ayudaron a construir. Tenían el poder de la experiencia en asuntos legales. También tenían el poder de las personas que tenían una perspectiva más amplia del sistema total y, por lo tanto, podían asesorar a quienes funcionaban en canales más estrechos. Al controlar varios proyectos científicos, educativos y culturales a través de fundaciones y asociaciones, también podrían influir dramáticamente en la opinión y los eventos en aspectos no económicos de la vida estadounidense. Sirvieron, en particular, como personas clave en la educación de las personas que iban a tomar decisiones en asuntos de política exterior, que estaban menos directamente vinculados que las preocupaciones internas a las sanciones políticas y del Congreso. Al asumir el liderazgo en el Estado y otros departamentos (por ejemplo, Tesorería), Los abogados corporativos llegaron a dominar la política exterior estadounidense a principios del siglo XX. Se movieron cómodamente dentro de los objetivos expansionistas esbozados por Seward. La principal preocupación de los funcionarios del Departamento de Estado se convirtió en la articulación de una estructura profesional administrada mediante la cual lograr esta estrategia bien definida.

EFICIENCIA DE GESTIÓN

Desarrollado , como todos los departamentos ejecutivos del gobierno federal a nivel de gabinete ,En la línea del precedente y la personalidad más que en la sanción constitucional o legislativa, el Departamento de Estado hasta el siglo XX tenía poca rima o razón organizativa. Desde Jefferson y Remsen hasta Evarts y Adee, el departamento funcionaba según la tradición y, a menudo, lo hacía bastante mal. Por ejemplo, en 1906 un inspector de los consulados estadounidenses en Asia encontró dos cónsules decrépitos; dos por lo demás no aptos para el servicio; uno moralmente sospechoso; uno acusado de obligar a un sultán a pagar una deuda de la que él, el cónsul, era cobrador; uno acusado de embriaguez y emisión de papeles fraudulentos; y uno, “de tipo rudo y brutal”, contra el que se registraron ochenta y dos denuncias. Presión para reestructurar el servicio consular, la rama del departamento encargada directamente de la responsabilidad de velar por los ciudadanos estadounidenses y los intereses comerciales en el extranjero, provino, en gran parte, de esos mismos intereses comerciales. Casi una década de cabildeo entró en la orden ejecutiva de noviembre de 1905 y la aprobación en abril de 1906 de un proyecto de ley de reorganización consular. El propósito de la presión y las propuestas que produjo fue el mismo, “en una palabra, poner todo el sistema diplomático en una base comercial y gestionarlo en el futuro de acuerdo con los principios del sano sentido común”. Dichos principios incluían programas de formación más eficaces. La formación lingüística selectiva en el servicio exterior comenzó en 1895 mediante la asignación de oficiales como “estudiantes intérpretes” a las legaciones estadounidenses en Persia, Corea y Siam.

La formación en responsabilidades consulares data de 1907, cuando siete nuevos cónsules recibieron cursos de instrucción de treinta días. El objetivo era “dar a los noviciados del servicio consular una formación práctica en el funcionamiento de una oficina consular antes de enviarlos a sus puestos”. En 1924, comenzó la capacitación adicional para funcionarios diplomáticos y consulares con el establecimiento de una escuela de servicio exterior, que envió nuevos funcionarios a las divisiones del departamento durante varios meses antes de su asignación al extranjero. En la década de 1930, la Escuela de Formación de Oficiales del Servicio Exterior, que cambió su nombre, proporcionó a los oficiales subalternos capacitación en trabajo consular y comercial después de su gira de prueba de dos años en el extranjero.

Cada vez más, algunos oficiales también fueron enviados a universidades para realizar estudios de posgrado. Si bien todo el entrenamiento se suspendió durante la Segunda Guerra Mundial, se reanudó después de la guerra con el establecimiento del Instituto del Servicio Exterior. En teoría, la intención era copiar un modelo de negocio creando el sistema más eficiente con las personas más eficientes. Dichos cambios incluyeron exámenes de ingreso revisados ​​y asociaciones consulares, además de las escuelas de servicio exterior.

Quizás las reformas estuvieron mejor representadas en el sistema interno de calificaciones e inspecciones que se utiliza para dictaminar sobre los ascensos. Los formularios, que eventualmente aumentaron a unas 212 preguntas en la década de 1920, y los códigos de clasificación de retención y promoción departamentales se utilizaron para proporcionar estándares uniformes para las decisiones de personal. La preocupación más significativa expresada por los formularios y códigos de clasificación era ser un dispositivo de medición de la “eficiencia del individuo”. Se esperaba que tales evaluaciones expulsaran del servicio consular a los ” tipos decrépitos, ineptos, moralmente sospechosos, borrachos, groseros y brutales, etc. “.

Diferencias personales, de estatus y de carrera profundamente sentidas separaban el servicio consular del departamento del diplomático, que representaba oficialmente al gobierno de los Estados Unidos en las relaciones internacionales. Los diplomáticos a menudo se consideraban políticos profesionales y estaban más ligados a las tradiciones del Departamento de Estado. Los gerentes y planificadores, generalmente emergentes, como Carr, del lado consular, fueron tenidos en baja estima. Un diplomático observó a esos “tipos administrativos que se inflan con todo tipo de títulos ricos y resonantes como evaluadores de carrera y especialistas en servicios generales, e incluso ministros de la embajada de asuntos administrativos. Estos conserjes glorificados, empleados de suministros y planificadores de pantalones anhelan obtener sus dedos en el pastel de asuntos exteriores, y cuando lo hacen,

Cabe señalar, sin embargo, que la reforma organizativa verdaderamente significativa en el Departamento de Estado no se detuvo en la demarcación consular-diplomática. Diplomáticos como Phillips y Grew comentaron cuánto de su trabajo se refería a los mismos intereses comerciales y presiones dirigidas a los cónsules. Se tomaron nuevas salidas con miras a mejorar la eficiencia del Departamento de Estado, no solo una parte de él.

El contacto más directo con los desarrollos comerciales-consulares de principios del siglo XX fueron las modificaciones en la preparación de informes comerciales. La Oficina de Estadísticas, una provincia de geopolíticos influyentes como OP Austin, pasó a llamarse Oficina de Comercio Exterior y Nacional. Aunque el control se trasladó al Departamento de Comercio y Trabajo en 1903, se estableció inmediatamente una agencia corolario, la Oficina de Relaciones Comerciales. El Departamento de Estado avanzó en este esfuerzo de recopilación y análisis de datos comerciales con la creación de la Oficina del Asesor Económico en 1921. Este cargo pasó a ser ocupado por importantes asesores como Herbert Feis.

El enfoque del Departamento de Estado para archivar y mantener registros, algo más detallado que en la época de Remsen, fue reelaborado varias veces en el siglo XX para proporcionar una mayor sistematización. Así se crearon a su vez los Archivos Numéricos de 1906 1910 y los Archivos Decimales más completos y eficientes en 1910. En la década de 1960 se inició un sistema numérico-sujeto, y en la década de 1970 se computarizó el archivo central del departamento. La División de Información, creada en 1909, asumió la responsabilidad de preservar los datos del departamento y publicar extractos anuales seleccionados en la serie de publicaciones de la Cámara de Representantes ya establecida, Relaciones Exteriores de los Estados Unidos (FRUS). Esta serie entró en lo que se ha llamado su “era moderna” en 1921, bajo la supervisión de Gaillard Hunt y otra agencia que él encabezó llamada División de Publicaciones. Durante y después de la Segunda Guerra Mundial, el tremendo crecimiento en el número de páginas de archivos y la práctica generalizada de sellar documentos con clasificaciones secretas ralentizaron la publicación de los volúmenes FRUS.

De mayor precedencia en el lado diplomático fue la creación en marzo de 1908 de la División de Asuntos del Lejano Oriente y la estructuración de todo el Departamento de Estado en varias “divisiones” similares agrupadas geográficamente en los años siguientes. Antes de la Segunda Guerra Mundial, cuando el Departamento de Estado todavía contaba con menos de mil empleados en total, estas divisiones regionales eran pequeñas, generalmente atendidas por unos pocos “oficiales de oficina” que se ocupaban de las embajadas y legaciones estadounidenses en el extranjero. Su propósito era proporcionar un mejor mecanismo para la coordinación de políticas a todos los niveles. Con el tiempo, las cinco divisiones regionales (Europa, Asia oriental, Cercano Oriente y Asia meridional, Interamericana, África) y una sexta oficina, la Oficina de Asuntos de Organizaciones Internacionales (responsable de las relaciones con la misión estadounidense ante las Naciones Unidas) creció drásticamente en tamaño y complejidad. Un subsecretario encabezó cada oficina y supervisó el estrecho contacto con las embajadas estadounidenses en las respectivas áreas de responsabilidad. Debajo del subsecretario estaban los directores de oficina, cada uno responsable de un pequeño grupo de países. El oficial de la oficina de campo era el “hombre bajo en el tótem”, preocupado por la política hacia una sola nación extranjera.

La culminación de todos estos cambios administrativos se produjo en dos esfuerzos para convertir los diversos componentes del Departamento de Estado en partes “intercambiables”. Primero fue la Ley Rogers (Servicio Exterior) de 1924 y segundo fue el movimiento conocido como “Wristonización” en la década de 1950. Las presiones y el razonamiento que produjeron la Ley Rogers, que fusionó los servicios consular y diplomático en un solo servicio exterior, fueron similares a los que resultaron en las reformas separadas y más fragmentadas antes mencionadas en ambos lados del departamento. Como señaló el Representante John Rogers, las fuerzas empresariales estaban unidas y volvían a ejercer influencia. Señaló que ” la Ley Rogers fue la culminación de las premisas bien definidas de un control eficiente y una transición a formas aún más avanzadas de sistematización administrativa. En lugar de la separación y distinción entre las categorías ampliamente separadas de interés político en el servicio diplomático e interés comercial en el servicio consular, habría un Departamento de Estado unificado. la Ley Rogers fue la culminación de las premisas bien definidas de un control eficiente y una transición a formas aún más avanzadas de sistematización administrativa. En lugar de la separación y distinción entre las categorías ampliamente separadas de interés político en el servicio diplomático e interés comercial en el servicio consular, habría un Departamento de Estado unificado.

Con el aumento del tamaño del departamento, en la década de 1950 se había desarrollado un movimiento para fusionar aún más el personal del servicio civil del Departamento de Estado con el servicio exterior. Con una escasez de personal para los puestos, especialmente dentro de los programas de capacitación, y una desconfianza entre los oficiales de oficina de “línea” y los administradores del “personal”, Dulles encargó a un comité la tarea de reorganizar más el Departamento de Estado. El presidente del comité era Henry M. Wriston, presidente de la Universidad de Brown y, por lo tanto, la fusión de los dos equipos se conoció como Wristonización.

Esta reforma no fue solo otra en una serie; también dio la primera evidencia real de que los similares que lo habían precedido podrían, después de todo, no haber sido efectivos. A lo largo del siglo, prevaleció el optimismo. Así, Huntington Wilson se había jactado en 1908: “Me complace decirles que uno de mis pasatiempos favoritos, la división político-geográfica, ha recibido por fin el reconocimiento final con la creación de la División de Asuntos del Lejano Oriente así que ahora tengo maquinaria mucho mejor para mi dirección del negocio del Lejano Oriente “. O después de la Ley Rogers, Grew sintió que el Departamento de Estado tenía “un nuevo orden establecido, se desarrolló una nueva máquina “. Pero el comité Wriston describió bien el catálogo de problemas del Departamento de Estado después de medio siglo de tales reformas administrativas. En resumen, hubo una marcada disminución de la confianza pública en el Departamento de Estado; una disminución similar de la moral en las filas diplomáticas, y el incumplimiento de varios mandatos legislativos, como la Ley del Servicio Exterior de 1946, que preveía la incorporación de oficiales a todos los niveles del servicio exterior para hacerlo más flexible y exitoso.

Aunque la cristonización en sí misma fue otra panacea de la gestión, llamó la atención sobre el hecho de que la “gestión de los recursos humanos del Departamento de Estado ha sido irresoluta y poco imaginativa”. Aunque la cuestión de la gestión del personal había sido objeto de repetidos estudios, “sustancialmente no se ha logrado nada”. El comité señaló que “todas las organizaciones modernas de administración de personal utilizan máquinas para facilitar las tareas mecánicas de mantener registros de personal; sin embargo, el Departamento no ha utilizado eficazmente dicho sistema”. En particular, el comité de Wriston criticó los programas de reclutamiento y capacitación de “retoques ocasionales” y “simbólicos”. El Congreso tenía la intención de que el Instituto del Servicio Exterior fuera “para el Departamento de Estado, lo que el Colegio de Guerra Naval, un campo de entrenamiento avanzado para oficiales destinados al alto mando “. Pero dado que el departamento había prestado poca atención al instituto, no brindó el tipo de liderazgo educativo y de erudición que se pretendía. Tal era la característica del departamento general del Departamento de Estado. falta de un concepto claro de los requisitos de formación, la planificación de la carrera y el desarrollo.

El comité de Wriston pasó por alto la importancia quizás mayor del prolongado fracaso de las reformas administrativas y puso toda su fe en una estructura aún mayor y, esperaba, mejor. Si bien muchos funcionarios públicos se habían involucrado seriamente en asuntos exteriores y, por lo tanto, se beneficiarían a sí mismos y al Departamento de Estado de la fusión con los funcionarios del servicio exterior, un mayor número de empleados administrativos heterosexuales (personal de oficina, por ejemplo) se vieron atrapados por el paso a ser diplomáticos. oficiales, para los que no tenían ni ambición ni preparación.

La incertidumbre profesional que estas reformas burocráticas inyectaron en el departamento coincidió con el efecto escalofriante sobre la creatividad y la capacidad de respuesta causado por el asalto del macartismo al servicio exterior. Las acusaciones infundadas de simpatías comunistas costaron sus puestos de trabajo a muchos diplomáticos veteranos en la década de 1950. El macartismo era un extremo grotesco de un problema que había plagado al Estado en el pasado y lo cargaría en el futuro, a saber, la tensión entre arribistas y políticos. Los oficiales del servicio exterior fueron entrenados para reprimir sus puntos de vista personales, pero los políticos designados para puestos en el departamento o los líderes partidistas externos a menudo presionan a los arribistas por su lealtad política o ideológica. La precaución y la conformidad se convirtieron en la orden del día en el servicio diplomático, con el consiguiente debilitamiento del Estado ‘

Olvidando, o tal vez eligiendo no recordar, que el entusiasmo por la reforma organizacional similar a la Wristonización no había logrado disuadir y podría ser culpado por la mala situación que se avecinaba ahora, las personas más brillantes dentro y fuera del Departamento de Estado continuaron hablando de lo que podría ser realizado para aumentar la eficiencia de la gestión y la eficacia de las políticas. Por lo tanto, uno había llegado casi al punto de partida de Remsen a Kissinger. Cuanto más grande y complejo se volvía el Departamento de Estado y el mundo, menos importante era el papel del departamento en la formulación de la política exterior. En lugar de asesoramiento individual, el departamento se convirtió en experto en ajustes institucionales y su influencia se redujo proporcionalmente. Un estudio del grupo de expertos de Rand Corporation, United States Policy and the Third World (1967), ni una sola vez mencionó al Departamento de Estado.

A medida que la estructura del Estado creció y su poder se desvaneció a mediados del siglo XX, el lugar que alguna vez fue alto y poderoso se volvió casi ridículo. Por lo tanto, no eran infrecuentes las sátiras de los memorandos departamentales sobre cuestiones como la eliminación de residuos de energía, ni tampoco los títulos genuinos como el de jefe de la división administrativa y de personal de la Oficina de Asuntos Educativos y Culturales. Si bien algunos coquetearon con la gestión participativa y Dean Rusk instituyó un buzón de sugerencias en el departamento, pocos compartieron la opinión de Kissinger o Villard de que quizás el objetivo podría ser una vez más “una organización de primer nivel en la que la ecuación humana no se sacrifique al Moloch de la burocracia”.

¿LIDERAZGO O GESTIÓN?

En la década de 1780, los despachos diplomáticos de Benjamin Franklin desde Francia a veces tardaban meses en cruzar el Atlántico. Dos siglos después, los cables flash o los mensajes de correo electrónico seguros podrían estar en manos del secretario de estado en cuestión de minutos. En resumen, ¿puede el secretario de Estado moderno, por muy talentoso y calificado que sea, liberarse como Kissinger sugirió desde el espíritu de gestión?

Los obstáculos a tal libertad eran bastante claros en los deberes y responsabilidades del secretario de Estado a principios del siglo XXI. El secretario era un asesor personal de alto nivel del presidente y el único funcionario del gabinete encargado principalmente de mirar a la nación en su conjunto en sus relaciones con el mundo exterior. El secretario de Estado también fue el diplomático de mayor rango en el trato con gobiernos extranjeros al mismo tiempo que se desempeñó como portavoz de la administración sobre política exterior estadounidense ante el Congreso, el país y el extranjero. Como jefe del Departamento de Estado, el secretario era responsable ante el presidente y rendía cuentas al Congreso. Finalmente, el secretario también estuvo en línea directa con la sucesión presidencial. El actual secretario de estado era consejero, negociador, reportero de problemas, portavoz, gerente y coordinador.

El biógrafo de informes Secretario Stimson en un día, incluso en el más sereno pre Segunda Guerra Mundial mundo, como sigue:

Conferencia a las diez en punto con Silas Strawn, delegado de Estados Unidos en una conferencia en Pekín sobre aranceles chinos. A las 10:30 hubo una conferencia de prensa seguida a las 10:45 de una cita con el Dr. McClaren del Williamstown Institute. Entre las 11:00 y las 12:00 horas recepción del Embajador de España y un representante de la delegación de Bolivia. Fueron seguidos por el senador Howell a las 12:00, el congresista Keyes a las 12:40 y el general Allen a las 12:55. Después del almuerzo a las 2:30, comenzó a firmar el correo oficial, una tarea que había terminado a las 3:30 cuando los congresistas Robinson, Thatcher, Walker, Newhill, Kendall y Blackburn lo llamaron y hablaron durante una hora. Elihu Root, Jr., apareció a las 4:30 y permaneció hasta las 5:00. Justo antes de irse a casa, el secretario llamó a James M. Beck, entonces congresista, en Nueva York.

¿En contra de estas actividades se formulan las estrategias básicas y los planes de acción requeridos? Incluso si se encuentra tiempo y atención, esperan más problemas en términos de la delegación de autoridad a oficinas que desconfían de las prerrogativas de los demás o a individuos ansiosos por buenas asignaciones y promociones. Cada oficina, cada oficina dentro de una oficina, cada funcionario, está improvisando día a día, inconsciente, sin preparación o sin inspiración en el trabajo de socios, vecinos y colegas.

En este contexto, algunos post Los secretarios de estado de la Segunda Guerra Mundial se han destacado en el esfuerzo por orquestar las actividades del departamento. Los más mencionados por aquellos en el Departamento de Estado, George C. Marshall, acostumbrado al mando, y Dean Acheson, experimentado en la Comisión Hoover para la reorganización del gobierno, provocaron una sensación de planificación en medio del caos. La mayoría de los secretarios de estado desde la Segunda Guerra Mundial, sin embargo, han estado menos comprometidos con el departamento en sí y más en contacto con la Casa Blanca. Algunos, como Dulles, Kissinger y Christopher, estaban mucho tiempo fuera de la ciudad. Baker era el amigo personal más cercano de George HW Bush. Shultz permaneció en el cargo durante siete años en parte porque era un mejor hombre de organización que la mayoría, pero a menudo chocaba con los leales conservadores de Ronald Reagan, quienes pensaban que Shultz estaba demasiado cerca de los liberales del servicio exterior.

La tarea de los secretarios de Estado ha sido difícil porque el papel del Departamento de Estado es, en última instancia, muy débil. La primacía en la coordinación de la política exterior en sí, el elemento vital del liderazgo del Departamento de Estado en los días de Adams y Seward, ha sido cuestionada y el contraataque ha tenido pocas bases para reclamar legitimidad. La Constitución no dice nada del Departamento de Estado y se refiere únicamente a las responsabilidades “ejecutivas” y “presidenciales”. El Congreso nunca ha ayudado. La legislación original que creó el Departamento de Estado también reconoció al presidente como supremo. Incluso al otorgar poderes al secretario de Estado, siempre se ha entendido que “actuará bajo la dirección del presidente”.

Algunos analistas de la diplomacia estadounidense van incluso más allá al sugerir que el Departamento de Estado, si bien nunca tuvo un reclamo constitucional o legislativo de primacía, en un momento del siglo XIX llegó a ocupar ese cargo por tradición y que el propio departamento gradualmente permitió que tal poder se erosionara. Uno de los primeros cuatro departamentos que se establecieron (junto con Guerra, Tesoro y Justicia), el Departamento de Estado llegó a verse a sí mismo como el primero entre iguales. Esto, a su vez, condujo a una actitud de superioridad general en el establecimiento federal :una actitud que, independientemente de su capacidad, el Departamento de Estado tenía una dispensa especial para controlar la política exterior. Si surgían otros intereses válidos en otros departamentos, el Departamento de Estado trabajó durante demasiado tiempo no para fomentarlos sino para aislarlos. Así comenzó un movimiento para poner el control de la política exterior en manos más razonables y receptivas. Además, el movimiento de “mentalidad jurídica” y “eficiencia administrativa” hizo al Estado más introspectivo y lo alejó del centro de la política integral.

A medida que el Departamento de Estado no se mantuvo al día y las agencias federales se multiplicaron, surgieron nuevas voces para decidir, negociar e implementar la política exterior. Cuando el Departamento de Estado gritó “asqueroso” pero mostró poca aptitud, la política exterior se trasladó a otra parte. La experiencia de emergencia de la Segunda Guerra Mundial, en particular, puso en primer plano la política presidencial personal. A la defensiva, el Departamento de Estado decidió elogiar su establecimiento, y después de la guerra se tuvo que recordar con frecuencia al pueblo estadounidense que “el Departamento de Estado, bajo la dirección del Presidente, en cooperación con el Congreso, es responsable del avance de nuestra objetivos de política exterior “.

En realidad, sin embargo, ese liderazgo se trasladó más directamente al Consejo de Seguridad Nacional. Creado por la Ley de Seguridad Nacional de 1947 (el mismo estatuto que estableció la Agencia Central de Inteligencia), el Consejo de Seguridad Nacional tenía, de hecho, la responsabilidad de “coordinar eficazmente las políticas y funciones de los departamentos y agencias del Gobierno relacionadas a la seguridad nacional “. Se le dotó de personal y se puso a funcionar, cerca de la Casa Blanca, como un comité interdepartamental con funciones más directamente relacionadas con cuestiones de política exterior. Así se creó lo que alguna vez fue el Departamento de Estado, un mecanismo de coordinación y orquestación de los diversos elementos de la política al más alto nivel. El Departamento de Estado, al menos en los Estados Unidos contemporáneos,

En el competitivo mundo de la política burocrática de Washington, el Departamento de Estado es uno de los actores más pequeños. Su presupuesto anual y el número de empleados se ven eclipsados ​​por gigantes como Defensa y Salud y Servicios Humanos. Aunque el monto total es secreto, los fondos anuales de la CIA superan con creces a los del Estado. Con la falta de recursos y una creciente centralización de la política exterior en la Casa Blanca, no es sorprendente que otros departamentos y agencias en Washington a menudo tengan más influencia en la configuración de la política exterior de Estados Unidos que el Departamento de Estado.

A pesar de estos desafíos, el Departamento de Estado ha realizado varios esfuerzos para revitalizar las operaciones de su sede en la sección de Washington, algo acertadamente llamada Foggy Bottom. El programa Diplomacia para la década de 1970, iniciado por el secretario de Estado William P. Rogers y su asistente en jefe, Elliot L. Richardson, fue uno de los más publicitados y profesionales. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que cuando uno raspa la retórica del programa, fue, en resumen, otro paquete de reforma de la gestión, no muy diferente en diseño, si no en definición, de los programas anteriores que habían fracasado y, en parte, liderado al desastre para el departamento.

Las propuestas de Rogers-Richardson incorporaron al menos el conocimiento, que había comenzado con la Wristonización, de que las reformas estructurales no eran universalmente productivas. De hecho, señalaron, “la sustancia puede sufrir a manos de la técnica; el espíritu puede estar alienado de la operación”. Las lecciones de los gestores participativos, más serias que la mera superficialidad de un buzón de sugerencias, también estaban profundamente arraigadas. Un enfoque principal de la diplomacia durante la década de 1970 fue una nueva era en las relaciones entre la gerencia y los empleados. Se fomentó la apertura y la creatividad. Incluso hubo preocupación, por primera vez, por garantizar la igualdad de oportunidades de empleo y nuevas oportunidades para las mujeres. El papel de la esposa del servicio exterior se redefinió, brindándole más capacitación y apoyo del personal para su posición única como representante no oficial de los Estados Unidos.

Aún así, de manera característica, las nuevas propuestas se aferraron a los mismos anillos de latón. Primero fue el compromiso con la creencia de que esta era la única reforma real y significativa en la que todos los intentos anteriores reconocidos fueron engañosos y superficiales. Todos los reformadores anteriores de las directrices de gestión habían creído de manera similar en sus propuestas, desde las divisiones geopolíticas de Huntington Wilson hasta la fusión de Wriston. El segundo fue una fe aún inquebrantable en las técnicas, sin importar el preámbulo, para resolver problemas. Demostrando esta fe fue un programa llamado Análisis de Políticas y Asignación de Recursos (PARA), bajo la égida del Personal de Planificación y Coordinación de la secretaria (S / PC). Una de las tareas del programa fue proporcionar un camino estructural de regreso a los escalones más altos de la toma de decisiones para el departamento mediante la redacción de revisiones anuales diseñadas para servir como denominadores comunes para la discusión en el departamento, el Grupo Interinstitucional del Consejo de Seguridad Nacional. y la Casa Blanca. A su vez, el análisis de políticas y la asignación de recursos se incorporarían a un consejo ejecutivo aún más centralizado conocido como Secretaría. Los autores de Diplomacy for the 1970s elogiaron con orgullo a esta Secretaría, en el “latido del corazón” de las operaciones del departamento, como “completamente modernizada” y preparada con “técnicas y equipos actualizados para telecomunicaciones de alta velocidad y manejo automatizado de información”. Por lo tanto,

A este centro neurálgico del Departamento de Estado en 1973 se trasladó a Kissinger, quien había desafiado la hegemonía de la eficiencia cuando era un forastero. Es difícil percibir cómo un Kissinger o ciertamente un Remsen, Adams, Seward, Adee o Evarts podrían funcionar en el reino de PARA y SADI, es decir, un entorno donde “los problemas sustantivos se transforman en administrativos”. ¿Cuál fue el papel restante de liderazgo y política en un departamento que podría emitir el Airgram 5399, en relación con el uso del título “Sra.”? El mensaje decía en parte: “El Departamento ha agregado ‘Sra.’ a los códigos de cargo del personal mantenidos en el archivo maestro automatizado de personal. Todos los documentos que acceden a estos códigos y que son impresos por la computadora ahora pueden emplear esta forma de dirección “.

La “Sra.” El ejemplo revela no solo una preocupación por los detalles de la gestión, sino también un problema de diversidad en el Estado. Para el departamento encargado específicamente de representar a los Estados Unidos ante los diversos pueblos del mundo, los oficiales de carrera en el Estado siempre habían sido notablemente homogéneos. En la década de 1970, el departamento hizo grandes avances para ponerse al día con otras oficinas gubernamentales en el área de la diversidad. El número de nuevas funcionarias del servicio exterior se duplicó durante la década y, a finales de la década, el departamento estaba reclutando activamente candidatos afroamericanos. Como resultado,

Durante el último cuarto del siglo XX, el Departamento de Estado continuó su desfile de reorganizaciones que había comenzado con la creación de la primera división geográfica en 1908 y la profesionalización del servicio exterior con la Ley Rogers de 1924. La Ley de Oficiales del Servicio Exterior de 1980 tuvo como objetivo aumentar la eficacia de los funcionarios de carrera mediante la reforma del sistema de ascensos y reconocimientos. La pirámide burocrática de divisiones funcionales y geográficas se reajustó continuamente, pero el proceso de obtener una recomendación de política a través de este laberinto de especialistas siguió siendo lento y un obstáculo para la innovación de políticas. Durante la administración Clinton, se agregó un nuevo subsecretario de estado para asuntos globales para que el departamento responda mejor a los problemas mundiales contemporáneos, como el medio ambiente y el crecimiento de la población.

La explicación del cambio de poder del secretario de Estado y del propio departamento desde la Segunda Guerra Mundial no fue en la organización interna, o en eventos históricos importantes como la Guerra de Vietnam y el fin de la Guerra Fría, o en escándalos como Irán-Contra. La clave estaba en el crecimiento del poder y la complejidad de la presidencia moderna, comenzando con Franklin D. Roosevelt y continuando a partir de entonces. Gran parte de la discusión pública se centró en el relativo equilibrio de poder entre el Consejo de Seguridad Nacional después de su creación en 1947 y el Departamento de Estado. Durante los años de Johnson, se consideraba que el secretario de Defensa Robert McNamara y los asesores de seguridad nacional McGeorge Bundy y Walt Rostow eclipsaban a Dean Rusk. Bajo Nixon, Kissinger dominó el proceso de políticas a través de su personal del NSC y su acceso directo al presidente dentro de la Casa Blanca. Reagan afirmó que George Shultz restablecería la primacía del Departamento de Estado, pero Shultz a menudo estaba en conflicto con el secretario de Defensa Caspar Weinberger y más tarde con el personal del NSC por los tratos con Irán y América Central. Con el fin de la Guerra Fría, Bill Clinton elevó a otro jugador en el juego de las políticas, el secretario de Comercio, al darle prioridad a la competitividad económica. La consideración determinante en todos estos casos fue cómo el presidente eligió ejercer sus prerrogativas ejecutivas. ya que dio prioridad a la competitividad económica. La consideración determinante en todos estos casos fue cómo el presidente eligió ejercer sus prerrogativas ejecutivas. ya que dio prioridad a la competitividad económica. La consideración determinante en todos estos casos fue cómo el presidente eligió ejercer sus prerrogativas ejecutivas.

A pesar de los esfuerzos por mejorar su propia organización, el Departamento de Estado no pudo recuperar el liderazgo y la coordinación de la política exterior de la que alguna vez pudo jactarse. Se mantuvo la centralización de la formulación de políticas en la Casa Blanca que había comenzado durante la Segunda Guerra Mundial y aumentó durante la Guerra Fría. El personal del Consejo de Seguridad Nacional tenía las ventajas de un mayor acceso al presidente, una respuesta más rápida a situaciones cambiantes y una mayor conciencia política interna que el Estado. De hecho, las batallas burocráticas entre el departamento y el personal de NSC, a veces como en el escándalo Irán-Contra de los años 1980 arruinó el proceso de políticas. Ningún asesor de seguridad nacional después de Kissinger llegó a igualar su nivel de control sobre las decisiones, pero la unidad política siempre fue difícil. El Departamento de Defensa, la CIA, el NSC y otros departamentos a menudo participaban tanto o más en la política exterior que el Departamento de Estado.

La yuxtaposición de Airgram 5399 sobre el uso de “Ms.” y las instrucciones originales de Remsen recuerdan un debate entre dos historiadores diplomáticos sobre la utilidad de la publicación rápida de archivos de política exterior por parte del Departamento de Estado. Si bien ambos académicos apoyaron tal política, sus razones diferían dramáticamente. El primero argumentó la posición administrativamente defendible de que el acceso rápido a tales documentos y las monografías históricas resultantes, que seguramente seguirán, enseñaría a los diplomáticos contemporáneos cómo hacer un mejor trabajo. De manera más reflexiva, el segundo historiador sugirió que, si bien la erudición y la investigación exigían un acceso rápido, una mejor política no surgiría de las monografías, sino de la “sabiduría”.

El liderazgo, la cualidad de grandeza inherente al trabajo de un Adams o un Seward, todavía es posible. El Departamento de Estado no está fuera de su alcance. Sin embargo, uno debe concluir que su logro se aleja cada vez más de su alcance a raíz de aquellas variables que el departamento ha llegado a identificar como progreso desde mediados del siglo XX: complejidad, grandeza y cambio acelerado.

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Consulte también Toma de decisiones; Departamento de Defensa; Doctrinas; Consejo de Seguridad Nacional; Asesores presidenciales; Poder presidencial .

UN CUENTO DE DOS DISCURSOS

A principios de 1950, dos discursos, uno del secretario de Estado Dean Acheson y el otro del senador Joseph McCarthy, ilustraron la tensión entre pragmatismo y política en el Departamento de Estado moderno. El discurso de Acheson del 12 de enero al National Press Club, “Crisis en Asia”, fue un modelo de análisis pragmático de políticas. También conocido como el “discurso del perímetro de defensa”, porque colocó a Corea más allá de la línea de defensa de Estados Unidos en el Pacífico, este discurso fue bastante perspicaz. Al notar el “desconcierto” en la reacción estadounidense a la victoria comunista en China en 1949, Acheson detectó “un fracaso en comprender [la] fuerza revolucionaria básica que está suelta en Asia” y explicó que “los comunistas no crearon esto, pero fueron astutos y lo suficientemente astuto como para llevar esto a la victoria y al poder “. Un análisis tan sofisticado, preciso y oportuno era precisamente lo que los burócratas del Departamento de Estado necesitaban proporcionar a los responsables de la formulación de políticas.

El discurso de McCarthy del 9 de febrero ante el Club de Mujeres Republicanas de Wheeling, West Virginia, presentó una interpretación sorprendentemente diferente de lo que él denominó la “impotencia” de la política estadounidense. Afirmó que Estados Unidos no había evitado los éxitos comunistas “debido a las acciones traidoras de aquellos que han sido tratados tan bien por esta nación Esto es evidente en el Departamento de Estado. Allí los jóvenes brillantes que nacen con cucharas de plata”. en sus bocas están los que han sido más traidores “. En la retórica incendiaria del senador, el pasado elitista del departamento seguía acechándolo en la aterradora incertidumbre de los inicios de la Guerra Fría.

El análisis del personal que se incluyó en el discurso del Club de Prensa demostró la experiencia burocrática del Estado. Contrario a las quejas partidistas basadas en evidencia distorsionada o inexistente, el nivel de patriotismo, competencia y dureza estratégica dentro del departamento fue alto, como lo ejemplifica su configuración del NSC 68, el programa de abril de 1950 para la contención militarizada del comunismo global. El estado permaneció en el centro de la formulación de la política exterior en la década de 1950, pero el daño a la credibilidad del departamento por los excesos de McCarthy reveló la vulnerabilidad de su experiencia a los desafíos políticos e ideológicos.